Qua mỗi lần mạnh dạn thay đổi về pháp luật và chính sách, ngành ngân hàng đang dần phát triển bền vững, thực chất hơn. Do đó, việc nhận diện kịp thời các “lỗ hổng” của chính sách, pháp luật là vấn đề rất quan trọng.
Nhìn lại quá khứ, Luật Các tổ chức tín dụng cũ (Luật Các tổ chức tín dụng 1997, được sửa đổi năm 2004) đã có rất nhiều lỗ hổng diễn ra trong một thời gian dài, mãi đến khi Luật Các tổ chức tín dụng 2010 ra đời mới khỏa lấp được. Các lỗ hổng này đã vô tình tạo ra công cụ để một số tổ chức tín dụng và cá nhân, tổ chức khác “lách luật”, làm méo mó chính sách điều hành tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước.
Chẳng hạn, luật cũ không tính dư nợ mua trái phiếu do doanh nghiệp phát hành vào trong dư nợ cho vay, cấp tín dụng, do đó, các ngân hàng đã lách trần cho vay, cấp tín dụng đối với một khách hàng và nhóm khách hàng liên quan bằng cách mua trái phiếu của các doanh nghiệp, mà thực chất là cho vay. Điều kiện mua trái phiếu doanh nghiệp khi đó lại hết sức dễ dàng. Chính việc này đã làm cho quy định về trần dư nợ cho vay, cấp tín dụng đối với một khách hàng và nhóm các khách hàng liên quan không còn ý nghĩa trên thực tế khi đó.
Một ví dụ khác là việc góp vốn, mua cổ phần của các tổ chức tín dụng và câu chuyện về sở hữu chéo. Trước đây, mục đích của chúng ta là cho phép cá nhân, tổ chức thành lập, tham gia góp vốn thành lập ngân hàng, tổ chức tín dụng để khuyến khích đầu tư, phát triển ngành ngân hàng đang còn non trẻ. Do đó, các quy định, chính sách về việc thành lập, góp vốn, mua cổ phần thành lập ngân hàng, tổ chức tín dụng (như vốn pháp định, điều kiện xin phép thành lập, tỷ lệ sở hữu cổ phần, điều kiện góp vốn, mua cổ phần của các tổ chức tín dụng…) cởi mở hơn hiện nay rất nhiều. Luật cũ không cấm các tổ chức tín dụng mua cổ phần, phần vốn góp của chính các cổ đông, thành viên của tổ chức tín dụng đó (mua cổ phần, phần vốn góp của nhau).
Chính sự cởi mở, dễ dàng này đã vô tình tạo thuận lợi để biến tướng thành sở hữu chéo trái pháp luật và cho ra đời một số tổ chức tín dụng yếu kém. Trước khi bắt tay vào tái cơ cấu (năm 2011), hệ thống tín dụng Việt Nam có gần 60 tổ chức. So với quy mô dân số thì con số này chưa phải là nhiều, nhưng với mức độ phát triển kinh tế và trình độ, kinh nghiệm quản lý các tổ chức tín dụng thì con số này vượt quá sức.
Cụ thể, Luật Các tổ chức tín dụng 2010 quy định tổ chức tín dụng phải báo cáo định kỳ số liệu nợ xấu. Tuy nhiên, với các quy định về chế độ báo cáo như hiện nay, các tổ chức tín dụng vẫn có thể “xào nấu” nợ xấu thành nợ tốt trên giấy tờ và sổ sách để có báo cáo “đẹp” với Ngân hàng Nhà nước. Điều này dẫn đến dư luận thường có nhiều hoài nghi với các báo cáo về tỷ lệ nợ xấu của các tổ chức tín dụng. Cho đến nay, Luật Các tổ chức tín dụng 2010 và các văn bản hướng dẫn cũng chưa giải quyết được tồn tại này.
Nhằm hạn chế việc các tổ chức tín dụng kinh doanh chứng khoán, Luật Các tổ chức tín dụng 2010 quy định, tổ chức tín dụng không được cấp tín dụng cho doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh chứng khoán mà tổ chức tín dụng nắm quyền kiểm soát. Nhưng quy định này trên thực tế vẫn không thể ngăn chặn tình trạng tổ chức tín dụng chuyển vốn cho các công ty chứng khoán của mình kinh doanh chứng khoán, mà thực chất là các tổ chức tín dụng đang trực tiếp kinh doanh chứng khoán.
Trên thực tế, các tổ chức tín dụng lách quy định này bằng nhiều hình thức khác nhau như mua trái phiếu của công ty chứng khoán hoặc là cho một số cá nhân, tổ chức vay vốn, rồi các cá nhân, tổ chức này lại ủy thác số vốn vay được cho công ty chứng khoán của tổ chức tín dụng thực hiện việc kinh doanh chứng khoán. Sau đó, tổ chức tín dụng nhận cầm cố các chứng khoán này làm tài sản bảo đảm cho khoản vay vốn nêu trên.
Luật Các tổ chức tín dụng 2010 quy định, tổ chức tín dụng không được kinh doanh bất động sản. Tuy nhiên, trên thực tế quy định này không có ý nghĩa vì Luật cấm các tổ chức tín dụng kinh doanh bất động sản nhưng lại không cấm việc tổ chức tín dụng cho các công ty con, công ty liên kết, công ty mà tổ chức tín dụng nắm quyền chi phối, kiểm soát vay vốn nhằm kinh doanh bất động sản.
“Các tổ chức tín dụng vẫn có thể lách luật được giới hạn cấp tín dụng, giới hạn góp vốn, mua cổ phần của nhóm người có liên quan bằng những hình thức tương tự như vậy.”
Luật quy định về giới hạn cấp tín dụng, giới hạn góp vốn, mua cổ phần vào tổ chức tín dụng của nhóm người có liên quan để hạn chế rủi ro cho hoạt động của tổ chức tín dụng. Tuy nhiên, khái niệm “người có liên quan” trong Luật còn mang nặng tính lý thuyết, định lượng theo công thức sẵn có. Khái niệm này chưa được xây dựng theo mục đích kiểm soát tỷ lệ bảo đảm an toàn, chưa bao quát hết được các trường hợp đang phát sinh trên thực tế.
Ví dụ, trường hợp tổ chức tín dụng nhờ các cá nhân, tổ chức khác lập công ty “sân sau” nhằm nhận vốn vay ưu đãi từ chính tổ chức đó; trên sổ sách, chứng từ thì tổ chức tín dụng và công ty không phải là người liên quan theo khái niệm của Luật Các tổ chức tín dụng, nhưng trên thực tế, tổ chức tín dụng lại nắm quyền chi phối, kiểm soát công ty và thường cho các công ty này vay các khoản vay ưu đãi, vượt quá tỷ lệ bảo đảm an toàn.
Trường hợp này, Luật Các tổ chức tín dụng 2010 vẫn “bó tay”, không xử lý được. Trên thực tế, các tổ chức tín dụng vẫn có thể lách luật được giới hạn cấp tín dụng, giới hạn góp vốn, mua cổ phần của nhóm người có liên quan bằng những hình thức tương tự như vậy.
Luật Các tổ chức tín dụng 2010 giao rất nhiều việc cho Ngân hàng Nhà nước như quy định này thực hiện theo hướng dẫn của Ngân hàng Nhà nước, việc kia do Ngân hàng Nhà nước quy định, nhưng cho đến nay, đã hơn 5 năm kể từ khi Luật có hiệu lực, vẫn còn rất nhiều quy định của Luật chưa được NHNN hướng dẫn. Ví dụ, Luật Các TCTD 2010 quy định việc thành lập và hoạt động của các tổ chức tài chính vi mô được thực hiện theo quy định, hướng dẫn của NHNN. Tuy nhiên, cho đến nay, NHNN vẫn chưa có hướng dẫn về việc thành lập và tổ chức hoạt động của tổ chức tài chính vi mô theo quy định của Luật Các TCTD 2010…
Những “lỗ hổng”, tồn tại trong Luật, nguyên nhân chủ yếu là do Luật và chính sách chưa theo kịp với sự biến đổi hàng ngày trong hoạt động của các tổ chức tín dụng nên dần dà, tư duy của Luật trở nên lạc hậu, không toàn diện.
Trên cơ sở đó, chúng tôi cho rằng, chúng ta cần tập trung thực hiện một số giải pháp sau:
Một là, cần thường xuyên tổ chức đánh giá lại việc thực thi của các văn bản pháp luật, để từ đó sớm nhận diện các vướng mắc, lỗ hổng của luật. Luật Các tổ chức tín dụng 2010 đã có hiệu lực hơn 5 năm nhưng vẫn chưa có một cuộc khảo sát hay đánh giá quy mô nào về việc thi hành luật này.
Hai là, Thanh tra Ngân hàng Nhà nước nên xây dựng một đội ngũ chuyên gia làm công tác dự báo rủi ro về luật và chính sách. Có những tham mưu kịp thời để Ngân hàng Nhà nước có những thay đổi trong luật và chính sách điều hành phù hợp…
Quan hệ xã hội mà pháp luật điều chỉnh luôn luôn biến chuyển không ngừng, tạo ra nhiều lỗ hổng của pháp luật. Do đó, các nhà thi hành pháp luật và các nhà làm luật cần có cái nhìn cụ thể hơn về các quan hệ xã hội đang thay đổi để từ đó có thể phát hiện được các lỗ hổng, những bất hợp lý đang tồn tại.
Ba là, phạm vi hoạt động của các tổ chức tín dụng rất rộng nên thường liên quan đến rất nhiều văn bản luật khác nhau, trong đó, Luật Các tổ chức tín dụng là trọng tâm. Do đó, khi xây dựng luật, chính sách liên quan đến hoạt động của các tổ chức tín dụng, cần phải nghiên cứu đến các văn bản pháp luật khác để có các quy định toàn diện và đồng bộ.
Các giải pháp trên đây nhằm hướng đến mục tiêu của nhà nước pháp quyền, là giá trị cốt lõi trong điều hành chính sách tiền tệ: không phải đưa ra quá nhiều mệnh lệnh, chỉ thị, mà phải xây dựng hành lang pháp lý thật sự vững chắc làm căn cứ để các tổ chức tín dụng tuân thủ, làm cơ sở để Ngân hàng Nhà nước điều hành.
